ナンシー・ロザーノ・グラシアとエブリン・サンチェズ・ヘルナンデズ
背景
都市はしばしば、経済成長、イノベーション、文化交流の原動力だとされている。現在、世界のGDPの約80％は都市が生み出したものである[3]。ヨーロッパ・中央アジアなどの地域では、2016年の時点で、総経済生産高とGDP成長率の約70％を都市が占めていた[4]。都市は、多様な住民と豊富な資源によって新しいアイデア、ビジネス、産業が創造されるユニークな環境である。
都市では、生産性、多様性、経済成長が密接に絡み合っている。場所都市経済学の視点で見ると、その背景には三つの要因がある[5]。第一に、「集積の経済」である。人、物、サービスが物理的に密集すると、基本的なサービスやインフラがより効率的に提供されるなど、多様な恩恵がもたらされる[6]。企業としては、このような近接性のおかげで、大きな人材プールにアクセスしやすく、サプライヤーも互いに共有しやすい。第二に、都市は人的資本が高いため、生産性も高い。都市には、高等教育、文化施設、人脈などの機会を求めて、さまざまなスキルや考え方を持つ有能で野心的な人が集まる。こうした人々が互いから学び、交流することで、知識やイノベーションが生まれ、広まっていく[7]。最後に、都市や大きな消費市場では、多くの中間投入物（原材料、半完成品など）への迅速なアクセスが可能となり、生産性の向上につながる。例えば、市場にアクセスしやすくなった企業は新しい工場の設立にかかる固定費を賄いやすくなり、結果、利益と生産性が向上する[8]。
高い人的資本や密度、アクセスの良さといった利点や便益は、都市を複雑な生態系にもしている。多くの都市は、他の都市と関係が深く、相互依存性が高い。都市間のネットワークが強いと、他の場所で始まった危機もトリクルダウン効果で伝わるため、都市は脆弱になる。
都市の脆弱性を軽減し、強靭性を高めるため、政策立案者にできることは何だろうか。まず、「都市の強靭性」を定義するなら、それは、都市の発展を妨げるショックや混乱を阻止・吸収し、適応し、またそこから回復する能力だろう。強靭な都市は、何かショックが起きた場合もサービスや機能を継続させ、人々の生活を守り、向上させる[9]。コロナ禍は、健康危機のような予期せぬ危機でも、都市の経済に重大かつ永続的な影響を及ぼすことを示した。自然災害、気候変動、健康に関する非常事態、経済ショックなど、様々な要因が危機を引き起こす。都市がどうすればより強靭になれるかを問う前に、まず、危機がどのような形で都市に経済的な影響を与えるかを考えなければならない。主たる例として、次のものが挙げられる：
1) 物品やサービスの需要における急激な変化：危機の最中、消費者は必需品以外の商品やサービスに対する支出を減らすことがある。その結果、都市の企業は需要の減少に対処しなければならなくなる。例えば、コロナ禍では、消費者が家に閉じこもって公共の場を避けたため、需要が大幅に落ち込んだ。人々の日々の動きを調査したグーグルのデータによると、2022年8月の時点でも、米国の職場への訪問者数はパンデミック前に比べて28％少なかった[10]。他方、都市がショックを受けると、商品やサービスの需要が急激に高まることもある。例えば、都市が大量の移民を受け入れると、住宅や教育などの物品・サービスの需要が劇的に高まる場合がある。コロンビアでは、ベネズエラ移民が流入したことで、彼らへの支援や基本的サービスを提供するための費用が嵩み、ピーク時の2019年にはGDPの0.5％となった[11]。移民の約20％が集中したボゴタをはじめ、受け入れ都市にとって高いコストとなった[12]。
2) サプライチェーンの混乱：自然災害や健康危機の際、サプライチェーンの混乱や交通インフラの損傷により、都市における商品やサービスの入手可能性や価格が変わる場合がある。例えば、コロナ禍が世界中のサプライチェーンの混乱を引き起こしたことで、米国のニューヨーク市をはじめとする都市で医薬品などの必需品が不足した[13]。同様に、2011年の東日本大震災のような自然災害でも世界中のサプライチェーンの混乱が起き、電気部品や自動車部品が世界各地で不足した[14]。
3) 価格変動やコストの増加：危機によって都市部の企業や家庭におけるコストが高まり、その結果、企業の競争力が低下したり、基本的なサービスの料金が払えなくなったりすることがある。最近、ヨーロッパの多くの都市で電気料金が上がったことを受け、多くの世帯にとって払いづらいものとなり、エネルギー貧困に追いやられた世帯もあった他、企業の競争力も弱まった[15]。
4) 雇用喪失や賃金の減少：健康危機、自然災害、広範な暴動や紛争が発生した場合、都市の企業が閉鎖や事業縮小を余儀なくされ、大幅な雇用喪失や賃金減少となる可能性がある。非正規雇用が多い都市の方が、他の地域より所得の損失が大きいこともある。こうしたショックからの回復は時間がかかる。例えば、コロナ禍の初期に失われた職は、米国全体では2022年末までにすべて回復していたが、同時点のニューヨーク市では、サービス業を中心に17万6,000もの職が失われたままで、米国の大都市圏で最も遅い回復を示した[16]。
5) 税収の減少：企業が閉鎖を余儀なくされ、労働者が働けなくなると、企業や消費者が支出を減らしたり、サービス料金を賄えなくなったりするため、都市は税収減に見舞われる可能性がある。これにより、自治体が必要不可欠なサービスを提供したり、インフラに投資したりすることが難しくなる場合もある。2020年にコロナ禍が始まったばかりの頃、モロッコの都市の収入は25％減少し、経常支出は10％増加したと推定されている[17]。
こうした経済的影響は、長期的に都市の発展に影響を及ぼしかねない。そのため、ショックに対する都市の強靭性を高めることは、危機の直接の影響を抑えるだけでなく、都市の長期的な未来を改善する上でも重要である[18]。Martin and Gardiner (2019) の研究では、英国における85の都市を対象に、過去4回（1971年から2015年に起きたもの）の不況に対する強靭性に焦点を当て[19]、ショックに対する各都市の強靭性の違いや、事後にどの程度効果的に回復したかを分析した。同研究は、地域や都市の経済成長と発展に関する文献を引用しつつ、ショックに対する都市の対応能力を高め得る要因を複数取り上げた。具体的には、都市の経済構造の多様性、輸出志向、企業の競争力のレベル、高度な技能を持つ人的資本や労働者の有無、民間資本へのアクセス、制度や経済におけるガバナンス体制の有効性などである[20]。
Martin and Gardinerより前に発表されたOECD (2018) [21]の調査では、強靭性を評価・モニタリングする枠組みとして、都市の強靭性における4つの側面を提示した。第一に、経済的側面（産業の多様性とイノベーションの促進）である。第二に、社会的側面（社会の包摂性と結束力、活発な市民ネットワーク、人々の機会へのアクセス）である。第三の環境の側面では、持続可能な都市開発、信頼性の高いインフラ、天然資源の責任ある管理が重視される。最後に、ガバナンスの側面では、ガバナンスに関する長期的なビジョン、十分な公的資源、様々なレベルにおける政府間協力、参加型行政などを考慮する。この研究を元にまとめるなら、ショックに対する都市の対応能力を高める重要な政策は、以下の4つであろう：
これら4つの政策について、以下に詳しく説明する。
1) 多様な地域経済の促進：経済が多様化されていれば、一部の産業が打撃を受けても、都市全体に対する経済ショックの影響を緩和することができる。Coulson et al. が2020年に米国で行った研究によれば、地域の経済が多様であればあるほど、自然災害が地域の不動産価値に与える影響の規模は小さくなり、また、その影響は長くは続かない[22]。経済の多様性を目指す都市は、ビジネスを支援する環境をまず整えるべきである。具体的には、規制のプロセスを合理化し、官僚主義を抑え、新規事業や成長している事業にインセンティブを与えなければならない。例えば、シカゴは、2012年に複数の免許を統合し、古いものを撤廃することで、免許の種類を117から49へと60％削減した。同市はまた、小規模事業主が役所関連の用事を全て済ませることができる事務所を設立し、複数の当局を訪問したり、同じような内容の書類に記入する必要性をなくした。同事務所を訪れた人の4分の1が入場してから10分以内には全ての用事を済ませることができ、また新規事業免許も平均20日以内に発行された[23]。
地方政府は、資金調達の支援、ビジネス・インキュベーターやメンターシップ・プログラムの設立といった形で、起業家精神や中小企業の育成を促進することもできる。例えば、スペインのビルバオ市は、起業家のための事務所、「ビッグ・ビルバオ」を設立した。そこでは、ワークショップ、ワークスペース、事業計画の策定に関する個別アドバイスなど、事業設立に向けた個別支援を提供する。2017年以降、ビッグ・ビルバオは509の事業の設立を支援し、1,300のプロジェクトに助言を行ってきた[24]。
2) 人に焦点を当てる：イノベーションと人的資本に投資し、格差是正に重点を置く都市は、一般的に経済ショックに強い。経済状況の変化への適応力が高く、いつでも新たな機会を捉えることができるからである。教育、研究、開発、起業家精神への投資は、イノベーションが生まれやすいカルチャーを醸成し、スキルや適応力が高い労働人口を生み出すことに役立つ。例えば、中国の長沙市は、世界トップクラスの建設機械産業を持つ。同市は、質の高い研修、専門学校同士の競争などを通じた人材確保、研修プログラムやキャリアフェアに従業員を派遣する企業に対する税控除や資金援助、人材誘致プログラムへの投資などを通じて人的資本を増やし、この産業を育成してきた。近年、長沙市は、国や市のプログラムを通じて専門家を誘致している。その結果、スキルを持った労働者の確保が楽になったと人材関連会社や市内の企業は述べている[25]。
3) 社会における強固なネットワークとコミュニティの構築：市民の強力なネットワークと強靭なコミュニティがある都市は、資源を動員し、苦難の時に市民が互いに支え合えるようにすることができる。こうしたネットワークは、脆弱な立場にある人々にセーフティネットを提供し、集団としての責任感と連帯感を生みだす。社会における優れた市民ネットワークは、物理的なネットワークと相互依存関係にある。つまり、公共空間、強靭な公共交通機関やインフラに投資することは、都市全体の人々をまとめ、交流を促進することにつながる。また、市民が地域に関する意思決定プロセスに参加する機会を提供することも、コミュニティとしての意識を高め、不平等を是正することにつながる。
コロンビアのバランキージャ市の市長室は、2011年に「Todos al Parque（皆で公園へ）」というイニシアティブを立ち上げた。市民の意見を取り入れて設計を行うことで、街中の公園や公共緑地への投資を促進し、市民の地域の制度や治安に対する信頼を回復することを目指した。その結果、今や市内世帯の93％が公共緑地から徒歩8分圏内にあり、公園は安全かつコミュニティが集う場所として活性化している[26]。同様に、メキシコシティでは、1985年の地震を契機に防災文化が広まった。同市の市民は災害管理のための近隣委員会を設立し、地震発生時に各々が担当する役割や責任を決めている。
4) ショックに適応・対応するためのメカニズムの確立：優れた都市計画や土地計画、健全な財政管理、効果的な緊急事態管理システムなど、強力で効果的な制度が整っている都市は、一般的にショックへの対応能力が高い。メカニズムの例としては以下のものが挙げられる：
o 効果的な対応に向けた制度や規制を確立する。これにより、都市は、ニーズの変化に合わせて、物理的なインフラ、サービス、建設環境を整えることができる。例えば、1960年から2010年の間に人口が60％（10万人）減少した米国のオハイオ州ヤングスタウン市は、「スマートな衰退」に焦点を当てたユニークな都市計画を2010年に策定した[27]。同計画では、人口密度が最も高い地域に優先的にサービスを提供する一方、街をより住みやすく、より緑豊かなものにするため、人口が減少している地域の空き地を緑地に転換することを目指した。同様に、人口減少と高齢化、市街地における人口密度の低下に直面していた日本の富山市は、公共交通を活性化させる長期的な戦略を打ち出した。その結果、新しいライトレールの沿線に住民や企業が移り、中心市街地が活性化した[28]。
o 情報を活用し、サービスの提供とインフラの利用を改善する。情報は、物事の認識を高め、効果的かつタイムリーな形で危機に対応し、都市をより住みやすいものにすべく資源を最適化するという意味で、都市にとって不可欠なツールである。シンガポールでは、「電子道路課金 (ERP)」制度により、渋滞しやすい時間帯に特定の道路を利用した人は、自動的に料金が課される。将来的には、渋滞をリアルタイムでドライバーに通知し、代替ルートを提案する見込みである。
o 様々な目的に使える公共空間を設計する。これは、災害の影響を防止・軽減する上で重要である。例えば、ブラジルのリオデジャネイロ市は、豪雨による洪水の影響に対処するため、ジョアナ川を迂回させるトンネルの建設と、バンデイラ公園の再生に着手した。バンデイラ公園は現在、洪水を防ぐ堤防であるとともに、複数の公共施設を備えた、広く快適な公共空間となっている[29]。
o 財政の強靭性を高める。危機や災害に対応するのに十分な財源と財政を都市が持つには、この点が欠かせない。自然災害で大きな被害を受けてきたオーストラリアのクイーンズランド州は、自然災害が起きた際に州政府の物的資産と負債をカバーする「クイーンズランド州政府保険基金[30]」を設立した。同基金では、各財産の所在地も含め、州政府の全財産を一括管理できるデータベースを維持し、毎年更新している。
都市は常に変化し、互いに影響を与え合っているため、さまざまなショックに対して脆弱である。強靭性を高めるための投資や政策を実施している都市は、ショックに対処できる能力が高い。また、人口の変化といった内部の変化や、パンデミック、世界的な経済危機、気候変動による災害といった外的要因の変化によりうまく適応できる。前述のように、都市は、潜在的な経済力を引き出し、人的資本に投資することで、徐々に自らを変化させていくことができる。また、様々な用途に使えるインフラ、リスクに配慮した土地利用計画、一貫した社会政策を通じて、物理的・社会的強靭性を拡大することができる。強靭な都市の構築には、市のメカニズムや制度的取り決めの確立も必要である。そうすれば、経済ショックへの協調的かつ効果的な対応を促進し、即時的・長期的な影響の緩和を目指すことができる。
[1] 2022. World Bank. Navigating multiple crises, staying the course on long-term development: The World Bank group’s response to the crises affecting developing countries.
[2] 2021. World Bank and IMF. From COVID-19 Crisis Response to Resilient Recovery - Saving Lives and Livelihoods while Supporting Green, Resilient and Inclusive Development (GRID).
[3] Inclusive Cities, https://www.worldbank.org/en/topic/inclusive-cities
[4] Restrepo Cadavid,Paula; Cineas,Grace; Quintero, Luis E.; Zhukova,Sofia. Cities in Europe and Central Asia : a shifting story of urban growth and decline (English). Washington, D.C.: World Bank Group.
[5] Duranton, G., and D. Puga. 2004. “Micro-foundations of Urban Agglomeration Economies.” In Handbook of Regional and Urban Economics. Volume 4, edited by J. V. Henderson and J.-F. Thisse, 2063–117. Amsterdam: North-Holland.
[6] Duranton, Gilles, and Diego Puga. 2020. "The Economics of Urban Density." Journal of Economic Perspectives, 34 (3): 3-26.
[7] See World Bank (2009) Reshaping Economic Geography and Grover, and Arti Grover, Somik V. Lall, and William F. Maloney (2022) Place, Productivity, and Prosperity: Revisiting Spatially Targeted Policies for Regional Development.
[8] Fujita, M., P. Krugman, and A. J. Venables. 1999. The Spatial Economy: Cities, Regions, and International Trade. Cambridge MA: MIT Press.
[9] European Union Commission, Resilient City platform (https://urban.jrc.ec.europa.eu/thefutureofcities/the-resilien-city#the-chapter) による定義。World Bank (2017) の Towards urban resilience: an evaluation of the World Bank Group’s evolving approach (2007-2017) (Approach Paper) (English) に記載されている都市の強靭性の定義に準拠する。Independent Evaluation Group (IEG).
[10] Google COVID-19 Community Mobility Report. August 2022.
[11] Jorge Alvarez, Marco Arena, Alain Brousseau, Hamid Faruqee, Emilio Fernandez-Corugedo, Jaime Guajardo, Gerardo Peraza, and Juan Yépez Albornoz (2022) “Regional spillovers from the Venezuelan crisis: migration flows and their impact on Latin America and the Caribbean” Washington, DC : International Monetary Fund, 2022. December 2022.
[12] 2022年時点でコロンビアに住んでいたベネズエラからの移民数を県別に示すStatista のデータ： https://www.statista.com/statistics/819401/entry-points-migration-flow-venezuela-colombia/. Last accessed on June 12, 2023.
[13] Andrew Jacobs. “Grave Shortages of Protective Gear Flare Again as Covid Cases Surge," New York Times, July 8, 2020.
[14] 日本から輸入されていたエンジンが不足したため、トヨタは中国、欧州、北米の工場で生産を停止または短期間稼働させ、プジョー・シトロエンのような他の自動車会社は、欧州のほとんどの工場で40-70％の減産を行った。Malcolm Wheatley and Malcolm Ramsay. “After the disaster in Japan”, Automotive Logistics. July 1, 2011.
[15] Guan, Y., Yan, J., Shan, Y. et al. The burden of the global energy price crisis on households. Nat Energy 8, 304–316 (2023). https://doi.org/10.1038/s41560-023-01209-8
[16] Nicole Hong and Matthew Haag. "In New York City, Pandemic Job Losses Linger," New York Times, September 14, 2022.
[17] Juan Chacaltana, Julio Perez and Sergio Quispe (2021). Technical Note: Impact and response of the Moroccan municipalities in the context of the COVID-19 crisis”. World Bank, 2021.
[18] Ron Martin & Ben Gardiner (2019). The resilience of cities to economic shocks: A tale of four recessions (and the challenge of Brexit). Papers in Regional Science, Volume 98, Issue 4. August 2019.
[19] Ron Martin & Ben Gardiner (2019). The resilience of cities to economic shocks: A tale of four recessions (and the challenge of Brexit). Papers in Regional Science, Volume 98, Issue 4. August 2019.
[20] Ron Martin & Ben Gardiner (2019). The resilience of cities to economic shocks: A tale of four recessions (and the challenge of Brexit). Papers in Regional Science, Volume 98, Issue 4. August 2019.
[21] Figueiredo L., Honiden T., Schumann A. 2018. Indicators for Resilient Cities. OECD Regional Development Papepers, 2018/02, OECD. https://www.oecd-ilibrary.org/deliver/6f1f6065-en.pdf?itemId=%2Fcontent%2Fpaper%2F6f1f6065-en&mimeType=pdf
[22] N. Edward Coulson, Shawn J. McCoy, Ian K. McDonough (2020), “Economic diversification and the resiliency hypothesis: Evidence from the impact of natural disasters on regional housing values," Regional Science and Urban Economics, Volume 85, 103581, ISSN 0166-0462, https://doi.org/10.1016/j.regsciurbeco.2020.103581
[23] Stephen Goldsmith and Michael Hendrix. “Unclogging the Permit Pipeline," Urban Policy 2018. Manhattan Institute.
[24] https://www.bilbaoekintza.eus/emprende/conoce-big-bilbao-espacio-para-emprendimiento-de-bilbao-ekintza
[25] Joe Kulenovic and Alexandra Cech (2015). Six case studies of economically successful cities. Competitive cities for jobs and growth, Companion Paper 3.
[26] World Resource Institute, Prize for Cities: Todos al Parque. 2021-2022 Grand Prize Winner.
[27] Alexia Fernández Campbell. “The city that embraced its decline”. July 6, 2017. The Atlantic. Last accessed October 3, 2023.
[28] Restrepo Cadavid, Paula; Cineas, Grace; Quintero, Luis E.; Zhukova, Sofia. Cities in Europe and Central Asia: a shifting story of urban growth and decline (English). Washington, D.C.: World Bank Group.
[29] C40 (2015). Cities100: Rio De Janeiro - Reservoirs and River Diversion Prevent Flooding
[30]https://qgif.qld.gov.au/