Washington, 14 de novembro de 2012 – A participação das comunidades locais nas decisões que afetam sua vida é fundamental para tornar o desenvolvimento mais eficaz, além de ter o potencial de transformar o papel que os pobres desempenham no desenvolvimento conferindo-lhes expressão e capacidade de ação. Mas não é fácil incentivar a participação da sociedade civil no desenvolvimento, diz um novo relatório do Banco Mundial, que aborda o desenvolvimento comunitário e os projetos de descentralização apoiados pelo Banco e por outros doadores.
Localizando o desenvolvimento: A participação funciona? Um novo Relatório de Pesquisas sobre Políticas que analisa as iniciativas de desenvolvimento participativo demonstra que esses projetos geralmente não são sensíveis a contextos complexos – inclusive realidades sociais, políticas, históricas e geográficas – e carecem de sistemas de monitoramento e avaliação, o que dificulta o aprendizado. Citando vários exemplos, os autores demonstram que os projetos participativos não substituem Estados frágeis mas, pelo contrário, requerem forte apoio central para serem eficazes.
O relatório apresenta lições baseadas em evidências sobre os desafios que os organismos doadores enfrentam ao incentivarem a participação, inclusive a necessidade de um Estado sensível e um sólido conhecimento do contexto local e recomenda várias medidas para assegurar que os financiadores apoiem os projetos com eficácia, tais como a participação flexível e de longo prazo e o monitoramento participativo.
“Esforços verdadeiros para incentivar a participação da sociedade civil exigem um compromisso de longo prazo sustentado e um entendimento claro das forças sociais e políticas em todos os níveis da sociedade,” disse Ghazala Mansuri, economista principal do Grupo de Redução da Pobreza e Igualdade do Banco Mundial e coautor do livro juntamente com seu colega Vijayendra Rao, economista principal do Grupo de Pesquisas em Desenvolvimento do Banco Mundial.
“Raramente se dispensa tanta atenção à possibilidade de não ser fácil organizar com eficácia grupos de pessoas para atuarem de maneira a solucionar as falhas do mercado e do governo", disse Rao, “Na realidade, esses esforços enfrentam vários desafios, tais como a falta de coordenação, desigualdade, falta de transparência, corrupção, parasitismo e baixo nível de capacidade. A participação funciona melhor como um sanduíche, com participação de baixo para cima apoiada pela supervisão de cima para baixo. ”
Tendo em vista que o próprio Banco Mundial investiu US$ 85 bilhões nos últimos 10 anos em projetos de participação local, com outros doadores acrescentando outros bilhões, Mansuri e Rao tiveram abundante material para examinar quando os projetos participativos funcionam e quando fracassam. Concluíram que, embora a participação da comunidade tenha alcançado algum sucesso na melhoria de resultados em saúde e educação, foi menos eficaz na redução da pobreza ou na formulação de capacidade para a ação coletiva.
Existem algumas características comuns entre programas baseados na comunidade que apresentaram bom resultado no atendimento aos pobres e na melhoria de serviços. Uma delas é o forte compromisso do Estado, como o Programa Saúde da Família no Brasil que presta serviços de saúde gratuitos e é administrado pelos governos municipais sob a supervisão do Ministério da Saúde. As avaliações desse programa revelam efeitos significativos, especialmente para recém-nascidos e crianças pequenas. Além disso, o programa é custo-efetivo, em torno de US$ 30 per capita. Outra chave para o sucesso é o esforço significativo na formulação de capacidade na esfera local, como foi o caso do Projeto de Saúde Comunitária e Planejamento Familiar de Gana. É também crucial dispensar muita atenção ao contexto e ter um forte compromisso com sistemas de monitoramento transparente, como no Programa de Desenvolvimento de Kecamatan, na Indonésia.
O relatório ressalta três importantes lições que surgem do aprimoramento da evidência e da reflexão sobre os desafios mais amplos no incentivo da participação:
1) Intervenções participativas estimuladas funcionam melhor quando têm o apoio de um Estado sensível. O Estado não precisa necessariamente ser democrático – embora a democracia ajude bastante. Mas na esfera em que a intervenção está sendo realizada – no nível da comunidade ou do bairro – o Estado precisa ser sensível às demandas da comunidade.
2) O contexto, tanto local como nacional, é extremamente importante. Os resultados das intervenções variam muito de uma comunidade para outra; desigualdade local, história, geografia, a natureza das interações sociais, redes e sistemas políticos – todos exercem forte influência. A variabilidade desses contextos é algumas vezes tão grande e seu efeito tão imprevisível que alguns projetos funcionam bem porque neles estão integrados fortes sistemas de aprendizado e grande sensibilidade e adaptabilidade a variações do contexto.
3) A participação eficaz da sociedade civil não se desenvolve de maneira previsível. Pelo contrário, ela provavelmente avança aos solavancos e começa onde longos períodos de aparente tranquilidade são seguidos de mudança intensa e muitas vezes turbulenta. Os projetos participativos conduzidos por doadores em geral adotam uma trajetória muito menos litigiosa. Condicionados por imperativos burocráticos, os doadores em geral declaram que resultados claros, mensuráveis e geralmente otimistas serão proporcionados dentro de um intervalo específico. Existe o perigo de que tais projetos se prestem ao fracasso que não resulta daquilo que alcançam no campo, mas de expectativas pouco realistas.
O Banco Mundial e outros órgãos doadores precisam adotar várias medidas para assegurar que o Banco apoie projetos com estas características:
- As estruturas dos projetos precisam ser alteradas para permitir o engajamento flexível e de longo prazo. A paciência é uma virtude.
- As estruturas dos projetos e as avaliações dos impactos necessitam receber informações de análises políticas e sociais, além da análise econômica.
- O monitoramento e a avaliação precisam ser levados muito mais a sério. O uso de ferramentas novas e econômicas baseadas na tecnologia da informação e comunicação (TIC), pode ajudar imensamente.
- É preciso criar sistemas claros de feedback de facilitadores, bem como monitoramento participativo e sistemas de retificação.
- O mais importante: é preciso haver espaço para feedback honesto de modo a facilitar o aprendizado em vez da tendência de juízo apressado associada ao medo de fracasso. A complexidade do desenvolvimento participativo requer grande tolerância ao fracasso e incentivos claros para que gerentes de projeto relatem a comprovação disso. O fracasso é algumas vezes a melhor maneira de entender o que funciona. A inovação só pode ocorrer em um ambiente onde o fracasso é tolerado e decisões políticas baseadas em evidência podem ser tomadas.
Este Relatório de Pesquisa sobre Políticas (PRR) é a mais recente edição de uma série administrada pelo Departamento de Pesquisas do Banco Mundial. O objetivo do PRR é contribuir para o debate sobre políticas públicas apropriadas às economias em desenvolvimento. A edição deste ano apresenta uma estrutura conceitual e base empírica para o desenvolvimento participativo. O relatório é o resultado de uma revisão aprofundada de cerca de 5.000 estudos realizados até hoje.
